Fast Track: fallo de la Corte Constitucional que se armoniza con decisiones anteriores

Al momento de elaborar este análisis no se conoce el contenido de la sentencia de la Corte Constitucional que declara la inexequibilidad de los literales (h) y (j) del artículo 1 del acto legislativo 01 de 2016. Sin embargo, el contexto del asunto permite delinear algunas ideas para concluir que la decisión no le resta contenido a los propósitos previstos en la reforma constitucional en examen. Se trata de un ajuste ya esbozado en la sentencia c-699-16.

Por: Hernando Aníbal García Dueñas

El acto legislativo 01 de 2016 se ocupa de establecer los instrumentos jurídicos para facilitar y “asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.

Por tratarse de un instrumento central para la implementación de los acuerdos de La Habana, se convierte en un asunto de interés nacional. Recordemos que con el acto legislativo 01 de 2016 se otorgan especiales facultades al Gobierno nacional y al Congreso de la República. También se reconoce la importancia de la Corte Constitucional en su función de control.

De modo que la alarma desplegada es más de contenido mediático que jurídico, pues la Corte Constitucional en el marco normal de su competencia resuelve una demanda de constitucionalidad, como ocurre con otros instrumentos de creación legislativa.

Las decisiones de la Corte en su ejercicio de control de constitucionalidad deben ser tomadas como resultado de la función que el legislador primario le atribuyó para propender por el respeto y  cumplimiento de los postulados contenidos en la misma Constitución Política, incluso cuando se trata de actos que la reforman, la modifican o limitan.

Contenido del acto legislativo 01 de 2016

Se destaca que el ‘artículo primero’ del acto legislativo, de manera excepcional y transitoria, regula el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz que se aplicará en un período de seis meses, el cual puede ser prorrogado por uno adicional del mismo tiempo. Ese procedimiento especial tiene sus propias reglas para garantizar el “debido proceso para legislar”, así:

a) Los proyectos de ley y de acto legislativo son de iniciativa exclusiva del Gobierno nacional. Su contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del acuerdo final.

b) Los proyectos de ley y de acto legislativo tienen prelación en el orden del día sobre cualquier otro asunto.

c) Las leyes y los actos legislativos en su contenido le procederá la fórmula: “el Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA”.

d) El primer debate de los proyectos de ley se surtirá en sesión conjunta de las Comisiones Constitucionales Permanentes respectivas. El segundo en las plenarias de cada una de las cámaras.

e) Los proyectos de ley serán aprobados con las mayorías previstas en la Constitución y la ley, según su naturaleza.

f) Los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates.

g) Los proyectos de acto legislativo serán aprobados por mayoría absoluta.

i) Todos los proyectos de ley y de acto legislativo podrán tramitarse en sesiones extraordinarias.

k) Los proyectos de ley y de acto legislativo tienen control automático y único de constitucionalidad.

En concreto se trata de una reglamentación que persigue tres propósitos especiales:

i) Reconocer la iniciativa exclusiva del Gobierno nacional para “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del acuerdo final”.

ii) Por la urgencia en la implementación de los acuerdos de La Habana, se permite la celeridad en los procesos legislativos -fast track-.

iii) El reconocimiento del control constitucional automático a cargo de la Corte Constitucional.

Estos tres puntos se convierten en intangibles para adelantar oportunamente el estudio de los proyectos de ley y de acto legislativo, para la implementación de los acuerdos.

Ahora, en el ‘artículo segundo’, se otorgan facultades presidenciales para la paz. En esta dirección, el presidente de la república puede expedir los decretos con fuerza de ley para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del acuerdo final. Esta facultad presidencial se mantiene por no estar afectada con la decisión de la Corte anunciada en rueda de prensa.

Con fundamento en lo anterior, el Gobierno ha adoptado una serie de instrumentos, tales como:

i) Organizar la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la no Repetición.

ii) Estructurar la Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado.

iii) Conformar el Comité de Escogencia para la selección de unos miembros del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición.

iv) Organizar el Fondo Colombia en Paz (FCP).

Vale precisar que el anterior desarrollo normativo, junto con el acto legislativo 01 de 2017 y la ley de amnistía e indulto, mantiene sus efectos hacia el futuro, lo que constituye la solidez del proceso de implementación, por ser instrumentos normativos esenciales no afectados por la decisión de la Corte.

En igual sentido se mantiene indemne el ‘artículo tercero’ del acto legislativo que reconoce el acuerdo especial en los términos del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949. De manera que desde el momento que cobró vigencia ingresa al bloque de constitucionalidad.

En síntesis el núcleo del acuerdo permanece, lo que significa que la precisión que la Corte Constitucional hace al procedimiento especial no afecta el desarrollo legislativo, el cual debe continuar hasta lograr la implementación integral de los acuerdos. Este propósito no ha variado con las distintas sentencias de la Corte Constitucional.

Contenido de la decisión de la Corte Constitucional

Según la ‘rueda de prensa’, el Presidente de la Corte informa que el procedimiento adoptado en los literales (h) y (j) del ‘artículo primero’ del acto legislativo 01 de 2016, son inexequibles por las siguientes razones:

Desconocimiento del principio de separación de poderes

En sentencias c-25-02 y c-1040-05 (Quinche R) la Corte Constitucional precisó que la separación de poderes es un mecanismo esencial para evitar la arbitrariedad y asegurar la libertad y seguridad de los asociados.

De este modo, la separación de poderes permite la existencia de órganos autónomos con controles inter-orgánicos que garantizan el balance entre los poderes públicos.

En el marco de la implementación de los acuerdos de La Habana, la Corte asume como línea el respeto por las competencias atribuidas en la Constitución Política a los tres poderes públicos clásicos por excelencia (ejecutivo, legislativo y judicial).

Por esta razón, al Congreso de la República no se le puede limitar su función esencial de deliberar, consensuar y decidir.

De ahí, el énfasis de la decisión que la Corte anuncia, en cuanto a la necesidad de “abrir espacios de deliberación democrática” que no significan recortar el avance del proceso de paz. Así se infiere de las afirmaciones del presidente de la Corte.

Sustitución de la Constitución Política

En el literal (h) se  afirmaba que los proyectos de ley y de acto legislativo solo podían ser modificados cuando su contenido se ajustaba al acuerdo final, además con “previo aval del Gobierno nacional”.

Así mismo en el literal (j) se indicaba que la comisión y plenarias del Congreso decidirían la totalidad de cada proyecto en una sola votación, esto “con las modificaciones avaladas por el Gobierno”.

De acuerdo con la rueda de prensa, se anuncia que el Gobierno había “excedido sus competencias en materia de modificación de la Constitución y expedición de las leyes”, pues al Congreso se le limitaba en su función constitucional al momento de aprobar las iniciativas del Gobierno.

Se cuestiona el hecho que el Gobierno tuviera la competencia de avalar las modificaciones que el Congreso efectuara a los proyectos de iniciativa gubernamental, razón para considerar la sustitución constitucional por excesos en las competencias del Ejecutivo.

La discusión que surge de la declaratoria de inexequibilidad está dada en determinar su alcance frente a los contenidos de los acuerdos, pues tendrá que interpretarse que si bien debe garantizarse la función deliberativa a cargo del legislador, la misma no puede desconocer lo acordado en La Habana.

Lo anterior por cuanto que el Gobierno entró al proceso de negociación con base en el artículo 22 sobre el derecho fundamental a la paz, contenido en la Carta Política, lo que significó en cumplimiento de sus competencias firmar los acuerdos de La Habana. Este es un marco esencial que deberá atenderse en el proceso de implementación legislativa.

Sobre el particular, el presidente de la Corte sostuvo que el proceso de negociación con las Farc se mantiene, pues lo que se protege con la decisión de la Corte son los mayores consensos, como tema estructural del proceso de deliberación.

Dicha cuestión se armoniza con lo dispuesto en el literal (a) del ‘artículo primero’ del acto legislativo, respecto de la exclusiva iniciativa del Gobierno para presentar proyectos de ley y de acto legislativo dirigidos a facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del acuerdo final.

Un precedente – Sentencia c-699-16

La decisión de la Corte Constitucional anunciada por su presidente no debe sorprender, pues ni fue la primera ni será la última, basta señalar otras sentencias como la c-379-16 o la c-699-16.

En esta última se indicó que el acto legislativo 01 de 2016 autoriza al Congreso para producir “actos legislativos en una sola vuelta con cuatro debates”, cuestión que se corresponde con el procedimiento especial de reforma que cuenta con otras piezas del mecanismo que se articulan. Esto es los contenidos en los literales del artículo primero.

La Corte al estudiar la constitucionalidad del literal (f) “los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates”, encontró que “no hay sustitución del principio de separación de poderes o funciones”.

En la decisión que estudia los literales (h) y (j) la Corte, por el contrario, encontró que su contenido implica la “sustitución del principio de separación de poderes o funciones”.

Dicha precisión de la Corte no implica desconocer el procedimiento especial, sino solo garantizar la función deliberativa y consensual a cargo del Congreso.

De ahí que la existencia de una mayor participación en la deliberación y consenso no lleva aparejado el desconocimiento de lo acordado en La Habana.

Una mirada a las consecuencias

Pese a la poca información sobre la inexequibilidad de los literales (h) y (j) del artículo primero del acto legislativo 01 de 2016, nuestro análisis permite anotar los siguientes puntos claves en el contexto de implementación de los acuerdos:

  1. El fast track o vía rápida no cambió, pues el modelo está dado para agilizar el proceso de implementación.
  2. El Gobierno nacional es el único que tiene iniciativa en la presentación de proyectos de ley o reforma a la Constitución con el propósito de implementar los acuerdos de La Habana.
  1. Los órganos del poder público (legislativo, justicia y ejecutivo) se controlan y se sirven armónicamente.
  1. La decisión de la Corte Constitucional no fractura los acuerdos de La Habana. Las instituciones del Estado colombiano deben respetar los puntos acordados.
  1. El derecho a la deliberación democrática y los consensos en la expedición de las normas se convierten en la manera de ejercer el poder del legislador para impedir los excesos que puedan darse en los proyectos de iniciativa a cargo del Gobierno, como la inclusión de normas por fuera de lo acordado, o la tergiversación de los puntos del acuerdo.
  1. Los efectos de la deliberación no podrán afectar el núcleo de los acuerdos de paz, esto es que lo acordado debe cumplirse. Por vía de la deliberación no se podrán hacer cambios a cualquier precio.
  1. La deliberación en el seno del Congreso y las proposiciones no podrán ir dirigidas a desarticular el núcleo de los acuerdos, pues el norte es la implementación de los mismos.
  1. Los debates tendrán como partida los puntos acordados en La Habana. Eso hace parte del marco que tendrá que respetarse en las discusiones del Congreso, lo cual tampoco podrá desbordar los postulados contenidos en la Constitución Política.
  1. La decisión de la Corte reconoce que el Congreso no es un cuerpo que simplemente refrenda –aprueba- los proyectos del Gobierno, pues el debate permitirá el consenso, sin perder de vista que los acuerdos se implementarán.
  1. Las proposiciones globales o generales para dar al ‘traste’ con los acuerdos de La Habana, o sobre alguno de los puntos, no podrán ser aprobadas, pues irían en contra del núcleo de lo acordado.
  1. El ejercicio deliberativo también está dado para controlar la ilegalidad en el proceso de implementación, bien por romper prácticas dirigidas a la protección de los derechos de las personas o por desconocimiento de la legalidad.
  2. Los tiempos de aprobación de leyes vía fast track, contemplados para expedir los instrumentos normativos, nada tienen que ver con el respeto al ‘debido proceso legislativo’ que para este caso se integra por las facultades de iniciativa legislativa a cargo del Gobierno nacional, la presentación de proposiciones por el Congreso, los debates conforme a los tiempos del modelo especial adoptado y la aprobación final de las normas.
  1. La negativa en la adopción de alguno de los puntos del acuerdo de La Habana no impide al Gobierno nacional en la presentación de nuevos proyectos dirigidos a lograr su implementación. En todo caso, en respeto a la autonomía legislativa, el Gobierno deberá tener en cuenta las razones de improbación, las cuales  no podrán desconocer el núcleo de lo acordado.
  1. El Congreso puede introducir modificaciones o enmiendas a los proyectos de ley presentados por el Gobierno para implementar los acuerdos de La Habana, sin necesidad de acudir al visto bueno del presidente de la república. Esto no autoriza introducir modificaciones o enmiendas a los acuerdos de La Habana.
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